هرچند در بحث‌هاي اندكي عوامانه معمولا فقط بر يك سري از وجوه مثبت يا منفي هريك از دو نظام تاكيد مي‌شود، اما در مباحث كارشناسي بي‌طرفانه ظرايف بسياري وجود دارد ازجمله اينكه به قطعيت نمي‌توان يكي از دو نظام را بر ديگري ترجيح قطعي داد. اين مضمون نهايي اين بخش از مقاله ويليام مكينسون است كه بخش اول آن را در هفته گذشته تقديم كرديم. در اين بخش او ابتدا به علل ناكارآمدي مديريت‌هاي دولتي به‌صورت عام مي‌پردازد.
دلايل نظري مخالف مالكيت دولتي بنگاه‌هاي اقتصادي
اقتصاددانان با ارائه سه دليل تجربي نشان مي‌دهند كه مالكيت دولتي ذاتا ناكارآمدتر از مالكيت خصوصي خواهد بود حتي به فرض آنكه مالكيت در دست دولتي خيرخواه باشد. اول، مديران بنگاه‌هاي دولتي نسبت به همتايان خود در شركت‌هاي خصوصي انگيزه‌هاي ضعيف‌تر يا متضادتري دارند و بنابراين تمايل كمتري به تلاش براي كسب حداكثر سود و (به‌ويژه) كاهش هزينه‌ها خواهند داشت. دوم، مالكان به سه دليل كنترل بسيار كمتري بر بنگاه‌هاي دولتي دارند:1- به دليل مشكلات همراه با اقدام جمعي (ناظران بالقوه انگيزه كمتري براي نظارت دقيق بر عملكرد مديريت دارند چرا كه در عين حال كه بايد تمامي هزينه‌هاي اين كار را بپردازند تنها سود بخشي از تلاش خود را مي‌برند) 2-به فرض كشف عملكرد ضعيف مديران، براي انتظام‌بخشي موثر به عملكرد آنها شيوه‌هاي كارآمد معدودي وجود دارند. 3- سياستمداراني كه بر عملكرد بنگاه‌هاي دولتي نظارت دارند نمي‌توانند به شكلي معتبر تضمين كنند كه در صورت مشاهده ضعف عملكرد بنگاه‌هاي دولتي آنها را تعطيل خواهد كرد يا حتي پرداخت يارانه به آنها را متوقف خواهند كرد، بنابراين اين بنگاه‌ها به ناگزير بامحدوديت‌هاي بودجه‌اي نرم روبه‌رو خواهند بود. شايسته است دوباره تاكيد كنيم كه اين انتقادات، حتي درصورتي‌كه تضمين شود كه سياستمداران مؤسس و ناظر بنگاه‌هاي دولتي نيات خيرخواهانه دارند نيز همچنان معتبر هستند. آخرين انتقاد وارده اين است كه بنگاه‌هاي دولتي اصولا ناكارآمد هستند زيرا به نحوي طراحي مي‌شوند كه سياستمداران بتوانند از آنها به نفع حاميان خود به هزينه ديگر گروه‌هاي جامعه بهره‌برداري كنند. در ادامه به بررسي هر كدام از اين دلايل مي‌پردازيم.
ناكارآمدي بنگاه‌ها
درك انگيزه‌هاي صاحبان شركت‌ها يا كارمندان آنها براي مديريت يك شركت خصوصي به نحوي كه ثروت صاحب آن به حداكثر ممكن برسد، كار دشواري نيست. منافع هر قدمي كه به‌سوي افزايش درآمدها يا كاهش هزينه‌هاي شركت برداشته‌شود به جيب مالكان آن مي‌رود و بنابراين شركت‌هاي خصوصي انگيزه‌هايي بسيار قوي براي به حداكثررساني سود، سرمايه‌گذاري براي بهبود كارايي و توليد كالاهاي جديد دارند. شليفر اظهار مي‌دارد كه انگيزه كاهش هزينه‌ها، ارتقاي كيفيت و طراحي و توليد كالاهاي جديد به‌درستي نشانه «پويايي» شركت‌هاي آزاد و بنابراين اولويت ذاتي اقتصاد سرمايه‌داري بر سوسياليسم است. همانگونه كه هايك و بعدا بسياري از ديگر ناظران در تحليل نظري بسيار عالي خود از نقاط ضعف بنگاه‌هاي دولتي كه متاسفانه كمتر به آن اشاره شده است، اظهار داشته‌اند، درصورتي كه از شركت‌هاي خصوصي در برابر رقابت حمايت به عمل نيايد، اين انگيزه‌ها حتي بسيار قوي‌تر خواهند بود. هايك تاكيد مي‌كند كه رقابت كارايي عملياتي را هم از طريق تاثيرات انگيزشي كه در بالا به آن اشاره شد و هم در اثر آزادسازي اطلاعات درباره هزينه‌هاي توليد و قيمت‌هاي بازار براي تمامي ناظران ارتقا مي‌بخشد.
مديران بنگاه‌هاي دولتي نسبت به همتايان خود در بخش خصوصي از انگيزه‌هاي بسيار كمتري برخوردارند. آنها به‌عنوان كارمندان دولت، درعين‌حال كه بار بسياري از دشواري‌هاي كاهش هزينه توليد بنگاه را به دوش مي‌كشند (براي مثال كارگران خشمگين و عرضه‌كنندگان ناراضي)، شخصا نمي‌توانند از مزاياي افزايش درآمدها منتفع شوند. بنابراين منطقا مشتاقانه در تعقيب بهبود كارايي يا توليد كالاهاي جديد نخواهند بود هنگامي كه بنگاه دولتي به‌عنوان توليدكننده كالا يا خدمات ضروري از موقعيتي انحصاري برخوردار است، وضعيت انگيزه ضعيف مديران دولتي حتي وخيم‌تر مي‌شود كه امر بسيار شايعي است. در اين شرايط كشف ناكارامدي بنگاه دشوار خواهد بود و از آنجا كه مصرف‌كنندگان گزينه ديگري در اختيار ندارند، فشار بازاري محدودي براي بهبود عملكرد بنگاه دولتي اعمال خواهد شد.
اشميت تفسير ديگري ارائه مي‌دهد كه چرا ذاتا كارآمدي بنگاه‌هاي دولتي نسبت به شركت‌هاي خصوصي كمتر است. مدل او بر نظريه قرارداد ناقص استوار است و از پيش‌فرض حكومت خيرخواه بهره مي‌گيرد. حتي اگر ناظران سياسي يك بنگاه دولتي قادر نباشند به‌طوركامل هزينه‌هاي توليد شركت را تحت نظارت بگيرند، همچنان تمايل دارند اطمينان حاصل كنند كه بنگاه در سطح تخصيصي موثري به توليد مي‌پردازد و بنابراين تمايل خواهند داشت تا با پرداخت يارانه به بنگاه، مديريت را به توليدي بيش از آنچه خود مي‌خواسته، ترغيب كنند. از آنجا كه مديران دولتي تنها كساني هستند كه از هزينه‌هاي حقيقي توليد آگاهي دارند و انگيزه‌هاي دولت براي تخصيص يارانه توليدي را درك مي‌كنند، بنابراين انگيزه بسيار كمي براي كنترل دروني هزينه‌ها دارند. به اين ترتيب اشميت پيش‌بيني مي‌كند كه دولت‌ها بيش از هرچيز، خصوصي‌سازي را به‌عنوان ابزاري براي سلب تعهد از پرداخت يارانه به بنگاه‌هاي دولتي تعقيب مي‌كنند. همچنين لوفزمن (در مطبوعات) براساس مدل قرارداد ناقص نشان مي‌دهد كه حتي با فرض اينكه دولت بخواهد منطقي و خيرخواه باشد، خصوصي‌سازي مي‌تواند سودمند واقع شود. او در مدلي كه ارائه مي‌دهد از كاركرد اهداف متعارض يك مدير بخش خصوصي كه به دنبال حداكثر سود است و يك مدير دولتي كه در تعقيب اهداف غيراقتصادي در كنار كسب سود است، الهام مي‌گيرد.
مديران بنگاه‌هاي دولتي انگيزه‌هاي ناچيزي براي تعقيب كارايي دارند زيرا ملزم هستند تا به افراد متعددي پاسخ گويند. كنگره، سازمان‌هاي فدرال قوه مجريه و شايد نهادهاي دولت‌هاي ايالتي و محلي از جمله نهادهايي در ساختار سياسي ايالات متحده هستند كه احتمالا بنگاه‌هاي دولتي بايد به آنها پاسخ گويند. در مقايسه با مديران شركت‌هاي خصوصي كه تنها بايد سهامداران را راضي نگه دارند، مديران بنگاه‌هاي دولتي بايد تلاش كنند تا به منافع بسيار متعارضي پاسخ گويند. درنتيجه مديران دولتي با نظارت‌هاي ضعيف و پراكنده نيز روبه‌رو هستند و اين مشكل ديگري است كه به بنگاه‌هاي دولتي نسبت داده مي‌شود.
نظارت نامناسب
از آنجا كه معمولا مالكيت بنگاه‌هاي دولتي دراختيار «دولت» و بنابراين تمامي شهروندان درمجموع است، هيچ ناظري به تنهايي انگيزه كافي براي كنترل مديران آنها ندارد. آلچين اولين كسي بود كه پيش‌بيني كرد به‌دليل اينكه مالكان (شهروندان) پراكنده انگيزه ضعيفي براي كنترل مديران آنها دارند، بنگاه‌هاي دولتي ذاتا ناكارآمد هستند. او همچنين تاكيد مي‌كند كه مالكيت يكي از مزيت‌هاي كليدي شركت‌هاي خصوصي است حتي سياستمداراني كه قلبا علايق اجتماعي دارند، انگيزه بسيار ضعيفي خواهند داشت تا براي نظارت بر مديران بنگاه‌هاي دولتي به اندازه كافي وقت و انرژي مصرف كنند، زيرا درعين حال كه هزينه‌هاي چنين كاري بسيار بالاست، پيامدهاي انتخاباتي بهبود معقول عملكرد شركت احتمالا بسيار پايين خواهد بود. به‌علاوه از آنجا كه شهروندان نمي‌توانند به فروش سهام بنگاه‌هاي دولتي مبادرت ورزند و اين بنگاه‌ها به‌ندرت ممكن است تا مرحله ورشكستگي پيش بروند، مديران اين بنگاه‌ها دليل چنداني براي ترس از مجازات به دليل ناكارآمدي نمي‌بينند و درصورت عدم‌خصوصي‌سازي احتمال تغيير جبري آنها بسيار ناچيز است.
عدم تقارن اطلاعاتي نيز از مديران بنگاه‌هاي دولتي در برابر نظارت كارآمد حمايت مي‌كند. ازآنجاكه مديران اطلاعات بيشتري درباره هزينه‌ها و عمليات بنگاه دارند، به‌هنگام مواجهه با ناظران سياسي خود، بي‌ترديد از مزيت مذاكراتي برخوردار خواهند بود. همچنين كنترل بنگاه‌هاي دولتي به دليل مشكلات ناشي از اقدام جمعي كه درگذشته به آن اشاره شد، بي‌نهايت دشوار خواهد بود. زيرا يك ناظر به تنهايي بايد تمامي هزينه‌هاي بررسي و جمع‌آوري اطلاعات درباره عملكرد مديران را بپردازد، درحالي‌كه عوايد حاصل از نظارت موثر بين تمامي شهروندان توزيع خواهد شد. بدون آنكه كسي قدر اين نظارت را بداند. درحالي‌كه هم بنگاه‌هاي دولتي و هم شركت‌هاي خصوصي از مشكلات ناشي از اقدام جمعي رنج مي‌برند، توانايي بازار براي عرضه اطلاعات درباره هزينه‌ها و تلاش‌هاي مديريت، به مالك خصوصي مزيت كنترل اساسي را مي‌بخشد.
محدوديت‌هاي ناچيز بودجه‌اي
اگر مديران يك شركت خصوصي عملكرد موثري نداشته باشند، توسط سهامداران يا درنتيجه يك جابه‌جايي خصمانه تعويض مي‌شوند. اگر يك شركت خصوصي نتواند با ديگران رقابت كند، تامين‌كنندگان سرمايه تامين مالي عمليات شركت را متوقف خواهند كرد و درنهايت شركت ناگزير از اعلام ورشكستگي و تعطيل خواهد شد. ابزارهاي دولتي انتظام‌بخش با كاركردهاي مشابه كدامند، قبلا اشاره كرديم كه مديران بنگاه‌هاي دولتي به ندرت به‌تنهايي به دليل عملكرد ضعيف بنگاه مجازات مي‌شوند، ولي آيا درمورد توقف منابع مالي اقدامي انجام مي‌شود؟ درواقع غيرمحتمل است كه دولت اجازه دهد تا يك بنگاه‌هاي دولتي با ورشكستگي مواجه شود، بنابراين نظم تحميلي بر شركت‌هاي خصوصي از سوي بازارهاي سرمايه و تهديد به فشار مالي درمورد بنگاه‌هاي دولتي وجود ندارد. از آنجا كه بنگاه‌هاي دولتي فاقد بنيه‌هاي مالي قوي مي‌دانند كه مي‌توانند براي تامين منابع مالي به دولت تكيه كنند، گفته مي‌شود كه اين شركت‌ها با محدوديت‌هاي بودجه‌اي «نرم» مواجه هستند.
برخي از نويسندگان، استدلال مي‌كنند كه محدوديت‌هاي بودجه‌اي نرم يكي از دلايل اصلي ناكارآمدي در بنگاه‌هاي دولت‌هاي كمونيست بوده كه در بسياري از سال‌هاي دوران گذار پس از كمونيسم نيز وجود داشته‌اند، اما محدوديت‌هاي بودجه‌اي نرم به اقتصاد‌هاي انتقالي محدود نمي‌شود. مالكيت دولتي به ناچار به اعمال محدوديت‌هاي بودجه‌اي نرم منتهي مي‌شود. آنها مدلي ارائه مي‌دهند كه در آن دولت‌ها ترجيح مي‌دهند به بنگاه‌هاي دولتي ورشكسته يارانه‌هاي بيشتري اعطا كنند، چرا كه هزينه سياسي اعلام ورشكستگي اين شركت‌ها از هزينه سياسي پرداخت يارانه بيشتر است. اين ترس از فشار مالي نه تنها سياستمداران را از اعمال محدوديت‌هاي بودجه‌اي سخت برحذرمي‌دارد، بلكه مي‌تواند مانع بروز ابتكاراتي شود كه بنگاه‌هاي دولتي را ناگزير از بازسازي ساختاري مي‌كنند يا موجب مي‌شوند تا درهاي صنايع انحصاري به روي رقابت باز شود. از آنجا كه بنگاه‌هاي بزرگ دولتي بزرگ‌تر و به لحاظ سياسي مهم‌تر از آن هستند كه ورشكسته شوند، ضعف شديد آنها، حافظ آنها در برابر گونه‌اي از انتظام موثر است كه شركت‌هاي خصوصي به‌طور دائم با آن مواجه هستند.
اهداف غيراقتصادي
تا اينجا به بررسي دلايل نظري رد مالكيت دولتي، به‌ويژه نظراتي كه دولت را درعمل خيرخواه تصور مي‌كردند، پرداختيم. با كمرنگ‌شدن اين پيش‌فرض، مخالفت نظري با مالكيت دولتي متقاعدكننده‌تر مي‌شود. محققان متعددي اشاره مي‌كنند كه بنگاه‌هاي دولتي مي‌توانند ابزارهاي كارآمد سياست‌هاي توزيعي باشند. از آنجا كه بنگاه‌هاي دولتي پاسخگوي دولت به‌جاي بازار هستند، نه تنها انحراف از رفتار تلاش براي كسب حداكثر سود امكان‌پذير، بلكه درواقع مطلوب است. شليفر و ويشني نشان مي‌دهند كه بنگاه‌هاي دولتي حتي در بازارهاي كاملا رقابتي نيز ناكارآمد خواهند بود زيرا سياستمداران آنها را ناگزير مي‌كنند تا به تعقيب اهداف غيراقتصادي مبادرت ورزند. ازجمله اين اهداف مي‌توان به حفظ نيروي مازاد، تاسيس كارخانه در مناطقي كه به لحاظ سياسي (و نه اقتصادي) مطلوب هستند و تعيين قيمت محصولات پايين‌تر از نرخ بازار اشاره كرد.
جونز در يكي از بهترين تحليل‌هاي ارائه شده درباره انگيزه‌هاي سياسي نهفته در پشت مالكيت دولتي، تاكيد مي‌كند كه سياستمداران به عمد آن‌چنان ارائه يارانه‌هاي آشكار و مخفي به بنگاه‌هاي دولتي را ساختاربندي مي‌كنند كه بتوانند منافع يك گروه ناشناخته در جامعه را به جيب حاميان خود سرازير كنند. جونز با اشاره به تعريف كارايي پارتو، اختصاص كارآمد منابع به لحاظ سياسي را اختصاصي تعريف مي‌كند كه براساس آن وضعيت فردي بهبود يابد بدون آنكه ديگري متوجه شود كه وضعيتش بدتر شده است. همچنين جونز نشان مي‌دهد كه معمولا اكثر جابه‌جايي‌ها به‌نحوي سازماندهي مي‌شوند كه منافع از گروه‌هاي كم‌درآمد به جيب گروه‌هاي شناخته شده در طبقات بالا يا مياني جامعه منتقل شوند.
نويسندگان متعددي اشاره مي‌كنند كه بنگاه‌هاي دولتي به اين دليل كه نقل و انتقالات در آنها شفاف نيست، ابزارهاي جذاب ويژه‌اي براي جابه‌جايي ثروت بين گروه‌ها هستند. شليفر و ويشني نشان مي‌دهند كه اگر قرار باشد كه انتقالات دولتي با درآمدهاي مالياتي تامين شوند يا يارانه‌ها از طريق فرآيندهاي استاندارد بودجه سازماندهي شوند براي سياستمداران بسيار دشوارتر است كه به نفع يك گروه خاص عمل كنند، چراكه در اين صورت هزينه‌هاي فرصت يارانه‌ها كاملا آشكار مي‌شوند. درعوض سياستمداران به مديران بنگاه‌هاي دولتي «رشوه» مي‌دهند تا براي تعقيب اهداف غيراقتصادي مطلوب آنها تلاش كنند و درعوض با تامين بودجه بيشتر يا ديگر اقدام‌هاي سياسي، مانند محافظت از آنها در برابر رقابت، خدمت اين مديران را جبران مي‌كنند. خصوصي‌سازي تنها راه مطمئن براي حل مساله ناكارآمدي بنگاه‌هاي دولتي است، زيرا هزينه مداخله سياستمداران را افزايش مي‌دهد.
مقايسه شواهد تجربي
به اين ترتيب كدام گروه از نظريه‌پردازان بر آيين درست هستند: آنها كه مدافع مالكيت دولتي بنگاه‌هاي تجاري هستند يا آنها كه مخالف؟ درنهايت به اين سوال مي‌توان با استفاده از ابزارهاي تحقيق تجربي پاسخ گفت. باتوجه به اهميت اين مسأله، تعجبي ندارد كه اقتصاددانان تا به اين حد تلاش كرده‌اند تا دريابند كه مالكيت دولتي نسبت به مالكيت خصوصي ذاتا كارآمدتر يا ناكارآمدتر است. مسأله تعجب‌برانگيز آن است كه حتي تا همين اواخر تحقيق تجربي قادر نبود تا پاسخ روشني به اين سوال سهل ممتنع بدهد. در مطالعات تجربي اوليه تلاش شد تا حداقل پاسخي مبهم يا درخور به مسأله داده شود. درحالي‌كه در برخي از تحقيقات اوليه روشن شد كه مالكيت خصوصي مرجع است، در شمار كمابيش مشابهي آشكار شد كه مالكيت دولتي ذاتا در افزايش ارزش عقب‌تر از مالكيت خصوصي نيست و حتي تعداد معدودي دريافتند كه مالكيت دولتي مقدم است.
چرا جداسازي عامل مالكيت از ديگر شاخص‌ها و اندازه‌گيري تأثير آن بر عملكرد شركت تا به اين‌حد دشوار است؟ بي‌ترديد يكي از راه‌هاي تحليل تأثير مالكيت دولت بر عملكرد شركت، مقايسه عملكرد بنگاه‌هاي دولتي با شركت‌هاي خصوصي است. اما دو دشواري روش‌شناختي وجود دارند كه در تلاش براي بررسي تأثير مالكيت به‌عنوان يك عامل مستقل كاملا چشمگير هستند. اول، در مقايسه بنگاه‌هاي دولتي با شركت‌هاي خصوصي دشوار يا حتي غيرممكن است كه مجموعه مناسبي از شركت‌ها را براي مقايسه شناسايي كنيم به‌ويژه در كشورهاي درحال‌توسعه كه فعاليت بخش خصوصي بسيار محدود است. دوم اينكه معمولا دلايل بنيادي ديگري غير از مالكيت وجود دارند، ازجمله تاثير ايدئولوژي و درجه شكست آشكار بازار در يك صنعت خاص، كه نشان مي‌دهند كدام شركت‌ها دولتي و كدام شركت‌ها خصوصي هستند. فاكتورهايي كه تعيين مي‌كنند آيا فلان شركت دولتي يا خصوصي است نيز احتمالا تاثيرات چشمگيري بر عملكرد آن دارند. همانگونه كه مقاله تحقيقي دنيس و مك‌كنل روشن مي‌كند، محققان دريافته‌اند كه بررسي مستقل تاثير مالكيت منسجم در برابر مالكيت پراكنده بر عملكرد حتي شركت‌هاي خصوصي دشوار است، بنابراين بايد منتظر رويارويي با دشواري‌هاي بيشتري در ارزيابي تاثيرات مالكيت دولتي باشيم، چرا كه ساختار مالكيت در نظامي بومي شده است كه در پي دستيابي به اهداف عملكردي اقتصادي و سياسي هر دو است.