سد ۱۶ دستگاه و مرکز متولی مجوز کسب مقابل اصناف چه تبعاتی دارد؟ موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی در گزارشی به این سوال پاسخ داده است. براساس اطلاعات موجود در کشور ۱۶ مرجع صدور مجوز در بخش توزیع وجود دارد که دولتی و غیردولتی هستند. دلیل تعدد این مراجع هم ملاحظات کالایی یعنی نوع کالا و ملاحظات فرآیندی یعنی فرآیند اداری حاکم است. این در حالی است که در بسیاری از کشورهای دنیا همچون هند، مالزی، ترکیه، آلمان و استرالیا عمده تقسیم وظایف برحسب رویه‌‌‌‌های فرآیندی صورت می‌گیرد.
نگاهی به کل فرآیند مجوزدهی در ایران نشان می‌دهد، سخت‌‌‌‌ترشدن محیط کسب‌‌‌‌وکار برای بازیگران حوزه توزیعی، تبعاتی دارد که یکی از آن افزایش تمایل برای فعالیت غیرسازمان‌‌‌‌یافته است که این موضوع را می‌توان در قالب شیوع صنوف زیرزمینی نیز تعبیر کرد. این درحالی که بخش توزیع یکی از بخش‌های کلیدی در اقتصاد ایران است. سهم این بخش در تولید ناخالص داخلی بهطور متوسط طی دوره 97-1390، سهمی در حدود 21درصد بود. این رقم در دهه 1380 برابر با 8/ 18درصد بوده است. این امر به‌‌معنای اهمیت بالای این بخش در اقتصاد است. نگاهی به سهم این بخش از اشتغال برمبنای آخرین آمار منتشر‌شده توسط مرکز آمار نیز نشان می‌دهد، این سهم برای سال1396، مجموعا 7/ 3میلیون نفر در زیربخش «عمده‌‌‌‌فروشی، خرده‌‌‌‌فروشی و تعمیر وسایل‌نقلیه و کالا» است.
درضمن 4/ 2میلیون نفر در زیربخش «حمل‌‌‌‌ونقل، انبارداری و ارتباطات» شاغل هستند. البته نتایج آخرین محاسبات سازمان ملی بهره‌‌‌‌وری ایران نشان می‌دهد شاخص بهره‌‌‌‌وری نیروی کار در هر دو زیربخش توزیعی، با رشد منفی مواجه بوده است. «دنیای‌اقتصاد» در راستای بررسی چالش‌های پیش‌روی حوزه توزیع به روند «صدور مجوزها»، «نظارت بر عوامل توزیعی»، «کنترل و نظارت بر بازار» و «نظام قیمت‌گذاری و ممانعت از تشتت قیمت کالاها در بازار» می‌‌پردازد.
کاهش ارزشافزوده دو زیربخش توزیع
با نگاهی به وضعیت نظام توزیع در کشور دیده می‌شود، این بخش شامل دو زیربخش «عمده‌‌‌‌فروشی، خرده‌‌‌‌فروشی و تعمیر وسایل نقلیه و کالا» و «حمل‌‌‌‌ونقل، انبارداری و ارتباطات شاغل» است که متوسط رشد سالانه ارزشافزوده در هر دو زیربخش پس از سال 1390 به‌شدت کاهشی بوده است. این در حالی است که سهم خدمات توزیعی از تولید ناخالص داخلی از 1/ 19 به 9/ 20درصد افزایش یافته است. معنای دیگر این امر، افزایش فشار خدمات توزیعی و فشار هزینه‌‌‌‌های مربوطه بر سایر بخش‌‌‌‌هاست. در این ارتباط مقایسه آمار رشد ارزشافزوده و رشد قیمت نیز به‌خوبی مبین شکاف عمیق میان این دو حوزه است.
برآیند این مطالعه همچنین نشان می‌دهد، باتوجه به سهم بالای بخش توزیع از مجموع اشتغال کشور یعنی 1/ 23 درصد، این بخش در صورت مواجهه با چالش، به‌سرعت نمود آن در رابطه با نیروی انسانی شاغل ظاهر می‌شود. این مساله زمانی اهمیت بیشتری پیدا می‌کند که با چند مساله روبه‌رو می‌‌شویم. اول، روند کاهنده بهره‌‌‌‌وری نیروی کار شاغل؛ دوم، سهم بالای نیروی انسانی غیرمتخصص و سوم سهم بالای واحدهای خویش‌‌‌‌فرما که عمدتا در مقیاس کوچک هستند.
افول سازماندهی رسمی
بر اساس گزارش موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی، در ایران جریان ورود واحدهای مدرن (فروشگاهی و آنلاین و پخش) طی سال اخیر چشمگیر بوده است. این امر هنگامی به‌عنوان یک امر کاملا مثبت تلقی می‌شود که جملگی این واحدها به‌‌‌‌صورت سازمان‌‌‌‌یافته فعالیت کنند. این در حالی است که در سال‌های اخیر مجرایی سازمان‌‌‌‌نیافته از فعالیت بازیگران مدرن در اقتصاد در حال ظهور است. بهطور نمونه برخی شرکت‌های پخش (استانی) فاقد مجوز هستند. به‌عنوان نمونه دیگر، کمتر از یک‌پنجم وب‌سایت‌های تجارت الکترونیکی برخوردار از اینماد هستند که باعث می‌شود ساختار توزیعی کشور با یک مجرای غیررسمی جدید مواجه شود که روزبه‌‌روز در حال گسترش است، بلکه با سلب‌اعتماد مشتریان به مجموعه واحدهای توزیعی آنلاین، فرصت گسترش این مجرای کمهزینه و کارآمد نیز محدود می‌شود. در بخش تقاضا نیز با وجود نفوذ قابل‌توجه بخش مدرن و سازمان‌‌‌‌یافته، تنها 33/ 8درصد از ارزش خریدهای خواربار صورت‌گرفته توسط این بخش صورت می‌گیرد.
این امر هزینه‌‌‌‌های کنترل و نظارت بر بازار را افزایش می‌دهد. از مجموع کل واحدهای فعال در حوزه خرده‌‌‌‌فروشی کشور، تنها 3/ 3درصد مربوط به واحدهای کوچک و متوسط زنجیرهای است. افزایش سهم این واحدها از آن‌‌‌‌رو اهمیت دارد که در برخی کشورها همچون هند از ظرفیت واحدهای کوچک زنجیرهای (تحت‌فرانچایز) به‌عنوان مجرای مهم توزیع کالاهای اساسی استفاده می‌شود. ضمن اینکه حتی اگر بنابر استفاده از ظرفیت این واحدها در امر تنظیم بازار نباشد، به‌‌‌‌واسطه ماهیت زنجیرهای این واحدها، استفاده از ظرفیت آنها در «ثبات‌‌‌‌بخشی به بازار کالاها» از منظر همگنی قیمتی (ممانعت از تشتت قیمت کالاها) و ارتقای استاندارد کالاهای عرضه‌شده بسیار بالاست. درحالی‌که در بسیاری از تجربیات موفق جهانی همچون مالزی، ترکیه و آلمان دیده شده، بهمنظور نظام‌‌‌‌بخشی به واحدهای توزیعی و افزایش شفافیت در شبکه توزیع، همچنین حرکت از بخش سنتی به مدرن، از توسعه فروشگاه‌‌‌‌های کوچک و زنجیرهای استفاده شده است.
متولیان صدور مجوزهای توزیعی
نگاهی به روند صدور مجوزها نشان می‌دهد، سخت‌‌‌‌تر شدن محیط کسب‌‌‌‌وکار برای بازیگران حوزه توزیعی باعث‌شده تمایل برای فعالیت غیرسازمان‌‌‌‌یافته افزایش پیدا کند. درحال‌حاضر در بخش صدور مجوز فعالیت واحدهای توزیعی، مراجع متعددی وجود دارد که ترکیبی از مراجع دولتی و غیردولتی هستند. دلیل شکل‌‌گیری این مراجع چهار ایراد اساسی در جریان مجوزدهی است.
اولین ایراد به این موضوع برمیگردد که مراجع صدور مجوز برای واحدهای دارای تشخص قانونی، برحسب رویه‌‌‌‌های فرآیندی و کالایی متعدد هستند. این در حالی است که در رابطه با بسیاری از کشورها عمده تقسیم وظایف برحسب رویه‌‌‌‌های فرآیندی صورت می‌گیرد. درضمن به دلیل عدم‌تشخص قانونی برخی عوامل توزیعی مانند «کش‌‌‌‌اندکری‌‌‌‌ها یا شرکت‌های لجستیکی طرف سوم به بالا»، مرجع قانونی مشخصی برای صدور مجوز آنها وجود ندارد، بنابراین اگر در شرایط فعلی این واحدها درصدد ایجاد در بخش توزیع باشند، برای صدور مجوز با مشکل مواجه خواهند شد. نکته منفی سوم در جریان مجوزدهی این است که در رابطه با برخی کالاها حدود ورود وزارتخانه‌‌‌‌های بخشی دارای خط ممیز نیست. بهطور نمونه، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی با استناد به اهمیت ورود به حوزه کالاهای سلامت‌‌‌‌محور که دامنه‌‌‌‌ای سلیقه‌‌‌‌ای دارد، در رابطه با حوزههای مختلفی ورود می‌کند که الزاما در حیطه وظایف و اختیارات این وزارتخانه قرار ندارد. بهطور نمونه، صدور مجوز انبار اقلام بهداشتی که متفاوت از مجوز توزیع اقلام بهداشتی است، اما درخصوص آن مجوز وزارتخانه مذکور نیز مطالبه می‌شود.
ایراد آخر به این برمیگردد که این مراجع ترکیبی از دستگاههای دولتی و غیردولتی هستند. در حال‌حاضر ترکیبی از مراجع دولتی و غیردولتی مسوول انجام امور حاکمیتی صدور مجوز فعالیت واحدهای توزیعی هستند. بهعبارتی دیگر برخلاف کشورهای همچون هندوستان، مالزی، ترکیه، آلمان و استرالیا از ظرفیت همه اتحادیهها در صدور مجوز استفاده می‌شود. این گزارش تاکید می‌کند، تعدد مراجع صدور مجوز بر حسب رویه‌‌‌‌های فرآیندی و گروه‌‌‌‌های کالایی می‌تواند منشأ مزاحمت و موازی‌کاری در امور صدور مجوزها باشد. درضمن اگر ورود وزارتخانه‌‌‌‌های بخشی در زمینه گروه‌‌‌‌های کالایی زیرمجموعه دارای مزاحمت باشند، منشأ بروز مشکلات بزرگ‌تر می‌شوند. درضمن وجود ابهام در «مرجع مشخص» برای صدور مجوز برخی عوامل توزیعی منجر به کاهش ورود این عوامل خاص می‌شود.
10 مرجع نظارتگر
درحال‌حاضر بررسی و نظارت بر عملکرد و رسیدگی به تخلفات واحدهای توزیعی در ایران برعهده بالغ بر 10مرجع نظارتی است. این مراجع شامل «کمیسیون بازرسی اتحادیه»، «کمیسیون بازرسی اتاق اصناف شهرستان»، «واحد بازرسی اتاق اصناف ایران»، «کمیسیون نظارت»، «دبیرخانه هیات‌عالی نظارت»، «سازمان‌های صمت استانی»، «کمیته نظارت»، «بازرسین سازمان‌های میوه و تره‌‌‌‌بار شهرداری‌‌‌‌ها»، «اتحادیه‌‌های مربوطه همچون اتحادیه سراسری تعاونی‌‌های مصرف محلی ایران، اتحادیه سراسری تعاونی‌‌های مصرف کارکنان دولت، ...» است.
در واقع حوزههای بازرسی و نظارت بر واحدهای صنفی در دو گروه قابل طبقه‌‌‌‌بندی شده‌اند. یکی ضوابط انتظامی داخلی واحدها و دومی رویه‌‌‌‌های بازاری اتخاذ‌شده توسط واحدهاست. بدین ترتیب در رابطه با ضوابط انتظامی حاکم بر واحدهای توزیعی یا بهعبارتی تعارضات به‌وجود آمده میان واحدها، اتحادیه از قدرت اجرایی برخوردار نبوده و تنها به‌عنوان مرجع شبه‌قضایی امکان حل و فصل درون‌صنفی دارند؛ رویکردی که در کشورهایی همچون هندوستان، مالزی، ترکیه، آلمان و استرالیا می‌توان دید. در واکاوی نظارت بر واحدها یک نکته قابل‌توجه این است که اتحادیهها در رابطه با تخلفات صنفی در واحدها در زمینه نحوه ارتباط با مصرفکنندگان، از قدرت اجرایی برخوردار هستند و به‌عنوان ضابط اجرای احکام ابطال پروانه کسب، دستور توقف فعالیت و... ایفای نقش میکنند، اما با توجه به ذی‌نفع بودن اتحادیه از درآمد حق‌عضویت اعضا، نمی‌توان شاهد آمارهای دقیقی از تخلفات واحدها بود، اما در سایر زمینه‌‌‌‌ها دولت مسوول رسیدگی است و با ارجاع سازمان حمایت مصرفکنندگان و تولیدکنندگان موارد از طریق سازمان تعزیرات حکومتی پیگیری می‌شود.
دوگانگی سیاستگذاری نظام توزیع
سازماندهی و مدیریت شبکه تامین و توزیع در ایران از طریق دو نهاد تنظیمی و مدیریتی یعنی متولیان «دولتی» و «سازمان‌های مردمنهاد» انجام می‌شود. در ایران ترکیبی از نظام‌‌‌‌های برشمرده در امور تنظیم بازاری حاکم است. بهطور دقیق‌‌‌‌تر، از منظر «درجه تمرکز امور سیاستگذاری بازار»، به‌‌‌‌واسطه مسوولیت یک هیات فرادستگاهی تحت‌عنوان «ستاد تنظیم‌بازار» شرایط عدم‌تمرکز وظایف تنظیم بازاری حاکم است. اما بهلحاظ «درجه تمرکز امور نظارت بر بازار»، عمده وظایف در یک دستگاه تحت‌عنوان «سازمان حمایت مصرف‌‌‌‌کننده و تولیدکننده» متمرکز شده است. درضمن بهلحاظ مشارکت‌‌‌‌گیری از تشکلهای مردمنهاد، شرایط «مشارکت فعال» در هر دو بخش «سیاستگذاری بازار» و «نظارت بر بازار» وجود دارد. به بیان دیگر، در بخش «سیاستگذاری بازار»، نمایندگان تشکلهای فراگیر حرفه‌‌‌‌ای (اتاق اصناف، اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی و همچنین اتاق تعاون) و همچنین انجمن حمایت از حقوق مصرفکنندگان و تولیدکنندگان در ستاد تنظیم بازار عضو بوده و حق‌رای دارند. در بخش نظارت بر بازار، اتحادیهها نه‌تنها اجازه بازرسی دارند، بلکه در برخی موارد به اعمال قانون در رابطه با واحدهای متخلف نیز اقدام میکنند. به این ترتیب، نظام سیاستگذاری و نظارت بر بازار در ایران با یک «دوگانگی» مواجه است، چراکه از یک‌سو در آن تلاش شده است با مسوول‌ساختن هیاتی مرکب از دستگاههای تخصصی و نمایندگان تشکلهای فراگیر در امور سیاستگذاری بازار (تحت‌عنوان ستاد تنظیم بازار) و بهره‌‌مندی از مشارکت تشکلهای غیردولتی در امور سیاستگذاری شبیه شرایط «تنظیم بازار کمهزینه» عمل شود. از سوی دیگر در امور اجرایی نظارت بر بازار، با تمرکز وظایف و پاسخگویی یک وزارتخانه نسبت به تغییرات بازار و در عین حال واگذاری امور بازرسی بازار به تشکلهای غیردولتی (امور اجرایی نظارت بر بازار)، مشابه «تنظیم بازار مشارکتی» عمل شده است.
دو نظام قیمت‌گذاری بازار
در جریان بررسی نظام توزیع یکی از نکات قابل‌توجه تبیین نظام قیمت‌گذاری حاکم بر اقتصاد ایران است. نظامی که در اینجا به دو روش از آن اشاره شده است. روش اول، «مداخله قیمتی دولت در بازار» است و روش دوم، «ممانعت از تشتت قیمت‌ها»ست.
در اقتصاد ایران، اگرچه از برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تلاش‌‌های زیادی صورت گرفت تا دامنه کالاهای مشمول قیمت‌گذاری محدود به کالاهای اساسی، انحصاری و عمومی شود، با این حال مواجهه با شوک تحریمهای اقتصادی و قیمت ارز، منجر به آن شد تا دامنه کالاهای مشمول قیمت‌گذاری افزایش یابد. در واقع در کشور به فراخور شرایط حاکم به‌ویژه تشدید تحریمهای اقتصادی طی دوره 99-1397 دامنه قیمت‌‌گذاری‌‌ها در قالب عناوینی همچون کالاهای اساسی، کالاهای اولویت‌‌دار، کالاهای پرمصرف رشد کرد. در بررسی دامنه مداخلات دولت در حوزه قیمت‌گذاری می‌توان دید، نرخ‌‌گذاری به جز در رابطه با کالاها و خدمات صنفی که مسوول تصویب آنها کمیسیون نظارت است، در سایر موارد قیمت‌ها از طریق ستاد تنظیم بازار مصوب می‌شود.
بدین ترتیب هرگونه تصمیم‌گیری در مورد نرخ و ضوابط قیمت‌گذاری و تعیین سهمیه مقداری کالا و خدمات (که به موجب قوانین و مقررات مختلف در اختیار دستگاه‌‌ها و شوراهای مختلف قرار گرفته است)، منوط به تایید ستاد تنظیم بازار است. به ادعای محققان موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی، این امر به معنای ایجاد تمرکز در فرآیند قیمت‌گذاری در اقتصاد با انتقال ۳۶ مرجع قانونی قیمت‌گذاری ذیل ستاد تنظیم بازار است. اما در جریان ممانعت از تشتت قیمت‌ها در بازار دستگاههای ذی‌ربط دولتی چند راهکار پیش‌بینی کردند. اولین راهکار، ایجاد سامانه رصد زنجیره تجاری (طرح افق) که توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت و بهمنظور رصد و پایش جریان کالا در زنجیره تامین کالاهای اساسی منتخب طراحی شده است. دومین راهکار، الزام واحدهای تولیدی به چاپ قیمت مقطوع روی محصول در محل درب کارخانه و الزام تولیدکنندگان به درج قیمت مصرف‌‌‌‌کننده بر روی کالا‌‌ست. سومین راهکار جایگزینی طرح الزام تولیدکنندگان به درج قیمت‌‌‌‌کننده بر روی کالا با طرح «درج و یا نصب برچسب قیمت توسط واحدهای خرده‌‌‌‌فروشی.» براساس قانون کلیه واحدهای غیرضروری، بدون الزام به درج قیمت مصرف‌‌‌‌کننده بر روی کالا موظف هستند با رعایت شرایط رقابتی، محصولات خود را قیمت‌گذاری و به بازار عرضه کنند.
کلیه واحدهای خرده‌‌‌‌فروشی نیز مکلف هستند مطابق قوانین موضوعه نسبت به اطلاع‌‌‌‌رسانی قیمت‌های این گروه از کالاها به وسیله درج و یا نصب برچسب قیمت بر روی کالا، در مرحله عرضه و مستند به فاکتورهای خرید و با حداقل قیمت رقابتی و رعایت انصاف اقدام و در صورت تقاضای مصرف‌‌‌‌کننده، فاکتور رسمی صادر کنند. در این بین سازمان حمایت مصرفکنندگان و تولیدکنندگان با همکاری سازمان‌های صنعت، معدن و تجارت استان‌ها، مسوول نظارت بر حسن اجرای این طرح شد. با این تفاسیر در حال‌حاضر برای ممانعت از تشتت قیمت کالاها در بازار، تنها طرح چاپ قیمت توسط تولیدکنندگان در جریان است. البته چاپ قیمت مقطوع برای مصرف‌‌‌‌کننده در هیچ‌‌‌‌یک از کشورهای مورد بررسی مشاهده نشده است.